Einleitung
In den letzten Jahren stand die Welthandelsorganisation (WTO) aufgrund ihrer Unfähigkeit, Verhandlungen abzuschliessen, unter scharfer Kritik. Der fehlende Konsens unter ihren vielfältigen Mitgliedern, die sich hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen und soziopolitischen Strukturen und Interessen erheblich unterscheiden, stand im Mittelpunkt der Diskussion. Um die Entscheidungsblockade zu überwinden, schlugen einige gleichgesinnte Mitglieder auf der 11. Ministerkonferenz (MC11) im Dezember 2017 in Buenos Aires den innovativen Ansatz der Joint Statement Initiatives (JSIs) vor. Dieser neue Ansatz stiess jedoch auf Kritik und wird nach wie vor heftig debattiert.
In diesem Kontext analysiert unsere Forschung die Machbarkeit von JSIs und deren mögliche Verhandlungsergebnisse unter Berücksichtigung des Meistbegünstigungsprinzips (MFN) und der Konsensentscheidungspraxis der WTO. Darüber hinaus liefert sie ein vorläufiges Konzept für JSIs sowie Möglichkeiten zu deren Übernahme in das WTO-System. Die Methodik basiert auf einer qualitativen Analyse von Daten aus Primär- und Sekundärquellen. Diese Forschung umfasste 17 Interviews im Zeitraum von Juni bis Dezember 2020 mit Akademikern, Praktikern und WTO-Missionen. Die Anonymität wird jederzeit gewahrt, wie von den Befragten gewünscht.
Die folgenden Abschnitte der Arbeit konzentrieren sich auf das Verständnis von JSIs und deren mögliche Einbindung in das WTO-System unter Berücksichtigung der politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Machbarkeit.
Eine vorläufige Definition für JSIs
JSIs können im weiten Sinne als plurilaterales Verhandlungsinstrument definiert werden, das von einer Gruppe von WTO-Mitgliedern initiiert wird, die Verhandlungen zu bestimmten Themen aufnehmen, ohne sich an die Regel der Konsensentscheidung zu halten. Sie werden in erster Linie von entwickelten gleichgesinnten Mitgliedern vorangetrieben, obwohl es auch eine gewisse Beteiligung von Entwicklungsländern gibt, die Chancen in Sektoren mit begrenzter WTO-Rechtsprechung (wie E-Commerce oder Investitionen) nutzen möchten. Diese Verhandlungen stehen jedoch auch vor vielen Herausforderungen, die je nach abgedecktem Sektor variieren.
Im Rahmen der Interviews wurden mehrere konstitutive Elemente von JSIs identifiziert. Im Allgemeinen scheint Einigkeit darüber zu bestehen, dass JSIs für alle Mitglieder offen sind und in erster Linie als Verhandlungsinstrument dienen. Die MFN-Behandlung und der Marktzugang bleiben jedoch übergeordnete Streitpunkte. Eine grosse Mehrheit der befragten Akteure, insbesondere Praktiker und WTO-Missionen von Industrieländern, stimmte zögerlich zu, dass nur JSIs mit konditioneller MFN hinsichtlich künftiger Verhandlungen von Vorteil wären. Als Ergebnis dieser Diskussionen arbeiteten die Autoren die folgenden vier Modelle für die Verwaltung heraus konditioneller MFN (siehe Abbildung 1):
- Die erste Option besteht darin, dass nur Mitgliedern innerhalb der JSI alle Vorteile der JSI gewährt werden. Die MFN-Gewährungsbedingung wäre hierbei, dass das Mitglied Vertragspartei der JSI ist.
- Die zweite Option besteht darin, dass die JSI allen WTO-Mitgliedern einige Vorteile gewährt. Für spezifische Bestimmungen oder Sektoren innerhalb dieser konkreten JSI würden die Vorteile jedoch nur den Unterzeichnern der JSI gewährt.
- Die dritte Option besteht darin, der gesamten WTO-Mitgliedschaft einige Vorteile zu gewähren, während andere Vorteile (wiederum spezifische Bestimmungen oder Sektoren) nur denjenigen WTO-Mitgliedern (ob Vertragsparteien der JSI oder nicht) gewährt werden, die bestimmte Bedingungen erfüllen. Diese Bedingungen wären höchstwahrscheinlich regulatorischer Natur, wie etwa der freie Datenfluss oder der Verbraucherschutz.
- Die letzte Option ist die restriktivste Form einer konditionellen JSI und wurde insbesondere in Diskussionen rund um den E-Commerce eingebracht. Ausgangspunkt wäre, dass Vorteile im Rahmen dieser JSI analog zur ersten Option nur den JSI-Unterzeichnern gewährt werden. Diese Option unterteilt die JSI jedoch weiter in zwei Teile: (i) das normale Abkommen; und (ii) einen Abschnitt ähnlich einem JSI+-Bereich. Im normalen JSI-Abschnitt würden die Vorteile allen Unterzeichnern der JSI gewährt; während JSI+-Vorteile, also zusätzliche Vorteile, nur jenen Unterzeichnern zur Verfügung stünden, die bestimmte, wiederum meist regulatorische, Bedingungen erfüllen.
Mögliche Einbindung von JSIs in das WTO-System
Nach dem Abschluss der JSI-Verhandlungen, sofern diese erfolgreich beendet werden, wird das Ergebnis ein Regelwerk sein, auf das sich die Gruppe von Gleichgesinnten geeinigt hat. Die nächste Frage wäre, wie diese umzusetzen sind.
Um dies zu beantworten, verfolgte unsere Forschung einen multidisziplinären Ansatz. Die Abschnitte zur politischen und wirtschaftlichen Machbarkeit basieren auf zwei vereinfachten Szenarien: (i) ob Vorteile aus JSIs auf MFN-Basis der gesamten WTO-Mitgliedschaft gewährt werden; oder (ii) ob die Vorteile von JSIs innerhalb der Gruppe verbleiben, ähnlich wie bei plurilateralen Abkommen (PAs) gemäss Anhang 4 im Hinblick auf eine MFN-Verletzung. Das erste Szenario umfasst sogar Änderungen, die Mitgliedern in einigen WTO-Verträgen zur Verfügung stehen, um die MFN-Konformität über einen «konditionellen» Ansatz zu beanspruchen, d. h. abhängig von der Erfüllung bestimmter Anforderungen. Diese Optionen sind besonders relevant für JSIs, die Regeln für den E-Commerce und die inländische Regulierung von Dienstleistungen verhandeln. Es beinhaltet auch das innovative Szenario, bei dem einige JSIs (oder bestimmte Bestimmungen darin) auf MFN-Basis gewährt werden können, andere hingegen nicht. Im Gegensatz dazu bezieht sich das zweite Szenario auf JSIs, die im Hinblick auf MFN-Verletzungen ähnlich wie PAs gemäss Anhang 4 agieren.
Schliesslich fasst der Unterabschnitt zur rechtlichen Machbarkeit die Diskussion zusammen und bietet konkrete Optionen zur Einbindung von JSIs in das WTO-System.
Politische Machbarkeit
MFN-konforme JSIs
Das erste Szenario, nämlich wenn JSI-Mitglieder vereinbaren, Vorteile auf Nichtunterzeichner auszuweiten, erscheint aus politischer Perspektive zunächst weniger kontrovers. Da es MFN-konform wäre, stünde der Konsens im Prinzip nicht im Vordergrund. Beispielsweise könnten sie die neuen Pflichten, die nur für sie gelten, in ihre jeweiligen Zugeständnislisten im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) oder in ihre Spezifischen Verpflichtungslisten im Rahmen des Allgemeinen Abkommens über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) aufnehmen. Dies würde jedoch den Verhandlungsprozess nach GATT-Artikel XXVIII und GATS-Artikel XXI auslösen. (Die Verfahren zur Änderung von GATS-Verpflichtungen finden sich in den Dokumenten S/L/80 und S/L/84).
Dennoch bringt das Szenario bei der Analyse der Übernahme neuer Regeln aus einer dynamischen Perspektive angesichts seiner langfristigen Auswirkungen weiterhin eine Reihe politischer Herausforderungen mit sich. Auch wenn MFN-konforme JSIs aufgrund der faktischen Umgehung der Konsensregel machbarer sind, bedeutet dies nicht, dass diese Option keine Nachteile hat (siehe Abschnitt 3.3 unten). Tatsächlich ist eine unserer wichtigsten Erkenntnisse eine zusätzliche Ebene der Diskussionen neben der MFN-Konformität bei JSIs: Nämlich die allgemeine Ablehnung von JSIs innerhalb der WTO durch eine Gruppe von Entwicklungsländern (angeführt von Indien und Südafrika), ungeachtet der Form, die sie annehmen.
Unsere Interviews mit Stakeholdern unterstrichen die Kluft zwischen den Erwartungen der Industrieländer und der Entwicklungsländer. Industrieländer und ein Grossteil der akademischen Diskussionen halten die MFN-Behandlung von JSIs in Bezug auf die Entwicklungsländer für umstritten. Die Bedenken der Entwicklungsländer entspringen jedoch einer anderen Facette, nämlich dass JSIs nach Ansicht der Industrieländer ein Sprungbrett zu multilateralen Regeln sein sollten. Dies schürt die Befürchtungen der Entwicklungsländer und der am wenigsten entwickelten Länder (LDCs), dass JSI-Regeln schlussendlich multilateralisiert werden. Wie von Draper und Dube (2013) argumentiert, nährt die frühere Multilateralisierung der Tokio-Runde-Codes diese aktuelle Angst. Dies wird durch ihre begrenzte oder fehlende Beteiligung am Verhandlungsprozess noch verstärkt. Weitere Komplikationen, die in den Interviews mit einigen Entwicklungsländern und LDCs sowie mit Vertretern entsprechender Organisationen hervorgehoben wurden, bestanden darin, dass JSIs nicht auf den Doha-Themen aufbauen und dass JSIs eine Grundlinie innerhalb des WTO-Systems festlegen würden. Darüber hinaus bestehen Bedenken, dass JSIs auf hochaktuellen Themen aufbauen, die weniger entwickelte Länder nicht verstehen und für die sie keine inländischen Kapazitäten besitzen, was ihren regulatorischen Handlungsspielraum einschränkt.
Tabelle 1 fasst diesen Konflikt zusammen, der die grösste Herausforderung darzustellen scheint, da er starke Widersprüche in den Erwartungen bezüglich der Zukunft von JSIs aufzeigt.
Tabelle 1. Vergleich der Befürchtungen und Erwartungen im Zusammenhang mit JSIs
| Befürchtungen der Entwicklungsländer und LDCs | Erwartungen der Industrieländer |
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Quelle: Eigene Darstellung
MFN-verletzende JSIs
Unter dem derzeitigen Stand der WTO würden JSIs, sofern sie nicht auf unkonditioneller MFN-Basis auf die gesamte WTO-Mitgliedschaft ausgeweitet werden, die Form von PAs gemäss Anhang 4 annehmen. Für die Aufnahme formeller Verhandlungen oder für die Änderung der WTO-Abkommen zur Einführung eines neuen Anhang-4-Abkommens ist ein Konsens erforderlich. Nachdem zuvor die allgemeine Ablehnung einiger Mitglieder gegenüber JSIs festgestellt wurde, ist es wichtig anzumerken, dass diese ein Ergebnis im WTO-System jederzeit blockieren können, selbst wenn sie nicht in der Lage waren, die JSI-Verhandlungen zu blockieren innerhalb des WTO-Systems. In diesem Sinne stellt das zweite Szenario zusätzliche politische Herausforderungen. Das Erfordernis eines Konsenses für die Einführung von JSIs als Anhang-4-Abkommen wird in Abschnitt 3.3 weiter erörtert.
Wirtschaftliche Machbarkeit
Die Art und Weise, wie sich eine JSI wirtschaftlich auf ihre Mitglieder und Nichtmitglieder auswirken könnte, kann je nach den Besonderheiten des jeweiligen Landes und der Natur des Gegenstands der einzelnen JSI variieren. Wie beim Beitritt zu jedem anderen Abkommen hängt die Entscheidung eines Mitglieds, einer JSI beizutreten, von dessen Kosten-Nutzen-Analyse ab.
Im Allgemeinen gilt: Wenn ein Land ausreichend in den Aufbau von Fachwissen investiert hat, um am WTO-System teilzunehmen, wären die bürokratischen Grenzkosten für den Beitritt zu JSI-Verhandlungen und schliesslich zur JSI selbst gering. Wenn ein Land jedoch über unzureichendes Fachwissen und ein kleines Handelsministerium verfügt, das im Inland nur geringen politischen Einfluss hat, wäre der Beitritt zu einer JSI schwierig. Wie bei allen anderen WTO-Verhandlungen muss jedes Land, das über den Beitritt zu einer JSI entscheidet, auch feststellen, ob die JSI seine bestehenden Verpflichtungen im Rahmen früherer regionaler oder bilateraler Abkommen ergänzen oder zu Reibungen mit diesen führen würde.
Die Durchführung einer ökonometrischen Analyse zur Beurteilung der wirtschaftlichen Machbarkeit von JSIs sprengt den Rahmen dieser Studie.
MFN-konforme JSIs
Die Gewährung einer bedingungslosen MFN an jedes Mitglied der WTO würde den wirtschaftlichen Sinn der Bildung der JSI nicht untergraben, solange alle wichtigen Akteure des Sektors mit an Bord sind (das heisst eine kritische Masse erreichen). Ausgehend von der Logik hinter Abkommen mit kritischer Masse, die von Low (2011) dargelegt wurde, besteht das Risiko von Trittbrettfahren nicht mehr als relevantes Bedenken, wenn alle dominanten Akteure Teil der JSI sind. Dies unterstreicht somit die Bedeutung der Tatsache, dass ein Hauptakteur wie Indien nicht Teil der E-Commerce-JSI ist. Darüber hinaus würde die Ausweitung der Bestimmungen auf MFN-Basis auch die mit der Verwaltung des JSI-Abkommens verbundenen Kosten senken.
Andererseits ist es für ein neues Land wirtschaftlich möglicherweise nicht lohnend, einer JSI beizutreten, wenn man davon ausgeht, dass eine JSI ihre Regeln und Vorteile (nicht aber die Pflichten) auf MFN-Basis auf die gesamte Mitgliedschaft ausweitet und das Land in dem betreffenden Sektor keinen bedeutenden Handel betreibt. In diesem Fall akzeptiert das Land durch den Beitritt zu einer JSI in einem Sektor, in dem es derzeit kaum Handel betreibt, sich an Regeln und Vorschriften in einem unvertrauten Bereich zu binden, ohne dass sich daraus in der Gegenwart erhebliche wirtschaftliche Vorteile ergeben.
MFN-verletzende JSIs
Länder, die Teil der JSI sind, können sich dafür entscheiden, die Bestimmungen des Abkommens einer konditionierten MFN-Regelung zu unterwerfen, um das Risiko des Trittbrettfahrens zu mindern, insbesondere wenn andere Hauptakteure nicht mit an Bord sind. Sie können sich dafür entscheiden, Vorteile und Marktzugang auf der Grundlage von Bedingungen zu gewähren, die die Maximierung ihrer eigenen wirtschaftlichen und politischen Interessen gewährleisten.
Wenn dies der Fall wäre, wäre es für ein Land, das über den Beitritt zur JSI entscheidet und in diesem Sektor kaum Handel betreibt, möglicherweise nicht von Bedeutung, solange keine Befürchtung besteht, dass die JSI multilateralisiert wird. Wenn ein Land jedoch in diesem Sektor umfangreichen Handel betreibt, muss es die Verluste abwägen, die ihm durch einen Nichtbeitritt entstehen.
Rechtliche Machbarkeit
Die Konsensbindung
Das G20-Kommuniqué zu Handel und Investitionen (2020, 12) fasst die gegensätzlichen Meinungen zum Status des Konsenses innerhalb des WTO-Systems perfekt zusammen, da einige Mitglieder ihn lediglich als eine Praxis, während andere ihn als ein Prinzip.
betrachten. In diesem Zusammenhang würden einige Möglichkeiten zur Einbindung von JSIs in das WTO-System einen Konsens der Mitgliedschaft erfordern. Dies wird angesichts des starken Widerstands einiger Länder gegen JSIs zu einem Problem. Um die rechtliche Machbarkeit der Einfügung von JSIs zu beurteilen, erweist es sich daher als nützlich, zunächst die rechtlichen Rahmenbedingungen der Konsensverpflichtungen und mögliche Wege der Abweichung davon zu analysieren.
Die Artikel IX und XII des WTO-Abkommens sehen eine strikte konsensbasierte Entscheidungsfindung vor. Dieselben Artikel sehen jedoch auch die Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen vor, sollte ein Konsens scheitern. Obwohl diese Option der Mehrheitsentscheidung von den Mitgliedern weitgehend ignoriert wurde, ist es dennoch wichtig festzuhalten, dass sie zumindest theoretisch existiert.
Dennoch unterliegen nicht alle Optionen einer standardmässigen Mehrheitsregel. Einige Ausnahmen, bei denen ein Konsens zwingend erforderlich ist, sind für die mögliche Einfügung von JSIs von Bedeutung und müssen beachtet werden. Erstens sieht Art. X des WTO-Abkommens vor, dass Änderungen von GATT Art. I, die sich auf das MFN-Prinzip beziehen, ausschliesslich durch Konsens angenommen werden können, ebenso wie alle zusätzlichen PAs zu Anhang 4. Wie bereits erwähnt, könnte das Einfügen von JSIs über Anhang 4 des WTO-Abkommens eine Option für die Annahme von JSIs sein. In diesem Fall müsste jedoch der Konsensmechanismus gewahrt bleiben.
Theoretisch gesehen wäre eine Option für an JSIs interessierte Mitglieder, um die Konsensregel vollständig zu umgehen, die Änderung des GATT 1994 und des GATS, um eine Art. XXIV-ähnliche Option für JSIs aufzunehmen. In beiden Szenarien müsste das WTO-Abkommen selbst geändert werden, was, wie in Art. X:1 vorgesehen, durch Mehrheitsentscheidung möglich ist.
Eine weitere Option, die an Dynamik gewinnt, ist die Flexibilisierung des übergeordneten Konsenskonzepts. Low (2011, 2) stellte die Begriffe der materiellen und verfahrensbezogenen Entscheidungsfindung vor, wobei verfahrensbezogene Aspekte organisatorische Fragen, Transparenz, Vertretung, Zugangsbedingungen usw. betreffen. Im Gegensatz dazu beinhalten materielle Entscheidungen die Schaffung neuer Pflichten und Rechte für WTO-Mitglieder. In einer jüngsten Diskussion über die Krise des Berufungsgremiums (AB) plädierten Hoekman und Mavroidis (2020) für die Möglichkeit, prozessbezogene Verfahrensänderungen bei Bedarf einer Abstimmung zu unterwerfen, während sie die Entscheidungsfindung durch Konsens in materiellen Fragen nachdrücklich verteidigten. Bei den durchgeführten Interviews wurde dieser Ansatz mehrfach erwähnt.
Da PAs keine Pflichten oder Rechte für Nichtunterzeichner schaffen, würde die Aufnahme eines neuen Abkommens unter Anhang 4 in die Kategorie der Verfahrensentscheidungen fallen. Daher würde die Option, den Begriff des Konsenses für Verfahrensentscheidungen zu lockern, die Einfügung von JSIs unter Anhang 4 ermöglichen. Es ist zu beachten, dass die Forschung Mehrheitsentscheidungen nicht als ausschliesslich zwingendes Mittel versteht. Vielmehr heben die Autoren den Unterschied zwischen Konsens und Einstimmigkeit sowie die Bedeutung der Bereitstellung einer legitimen Plattform zur Äusserung von Bedenken hinsichtlich der Initiativen hervor.
Optionen zur Einfügung
Aus rechtlicher Sicht gibt es mehrere mögliche Optionen für die Einfügung von JSIs in die WTO. Es ist wichtig anzumerken, dass aus rein rechtlicher Sicht hinsichtlich der Einfügung kein grosser Unterschied zwischen MFN-verletzenden und MFN-konformen JSIs besteht. Die rechtlichen Einfügungsmechanismen blieben weitgehend dieselben mit Verfahrensregeln, die dem herrschenden Konsens sehr ähnlich sind. Ungeachtet dessen könnten tatsächlich einseitige Änderungen der Zugeständnislisten von anderen Mitgliedern nicht angefochten werden. Die rechtlichen Gegebenheiten werden einmal mehr von der Realität übertroffen.
In diesem Abschnitt werden sieben Optionen für die Einfügung von JSIs in die WTO vorgestellt. Vier davon sind Mittel, die zur Verfügung stehen, ohne das derzeitige System zu verändern; während die Forschung auch drei innovative Ansätze aufzeigt die auf dem Verständnis aufbauen, dass eine WTO-Reform fällig ist.
Zunächst folgen die vier Optionen ohne das aktuelle WTO-System zu ändern:
- Eine JSI könnte Anhang 4 des WTO-Abkommens als PA hinzugefügt werden.
Wie jedoch bereits angemerkt, ein solches Addendum müsste im Konsens verabschiedet werden, was extrem unwahrscheinlich ist.
- Eine JSI könnte gemäss GATT Art. XXIV oder GATS Art. V (im Rahmen eines RTA) gebildet werden.
Diese Option hätte jedoch einen wesentlichen rechtlichen Nachteil. Um ein solches RTA zu bilden, müssten die Mitglieder bestimmte rechtliche Bedingungen erfüllen. Namentlich die Liberalisierung von «im Wesentlichen dem gesamten Handel» gemäss GATT Art. XXIV und die «wesentliche sektorale Abdeckung» gemäss GATS Art. V. Die meisten derzeitigen RTAs erfüllen diese Anforderungen nicht; es erscheint daher fraglich, ob die WTO-Mitglieder diesen Missbrauch noch weiter verschärfen möchten.
Wichtig ist, dass Vertreter von Entwicklungsländern und LDCs sowie Experten für Entwicklungsfragen geäussert haben, dass diese Option ihre bevorzugte ist. Mit anderen Worten: Entwicklungsländer und LDCs würden es bevorzugen, dass Mitglieder, die einer JSI beitreten möchten, dies über den Rahmen eines RTA tun. Vertreter von Industrieländern reagierten ihrerseits mit der Befürchtung einer Fragmentierung rund um RTAs, die insbesondere zu Beginn des Jahrhunderts vorherrschte. Sie merkten auch an, dass diese Option für Entwicklungsländer weniger optimal wäre, da sie ihnen die Vorteile nicht gewähren würde. Wie jedoch bereits erwähnt, basieren die Bedenken der Entwicklungsländer nicht auf MFN-Vorteilen als solchen, sondern auf der Schaffung einer Baseline innerhalb der WTO, die ihren eigenen politischen Handlungsspielraum einschränkt.
- Vorteile von JSIs könnten über einen Anhang zu GATS Art. II hinzugefügt werden.
Zumindest in Bezug auf JSIs, die den Dienstleistungshandel betreffen, wäre die Hinzufügung bestimmter Verpflichtungen zum Anhang zu Art. II GATS eine Option. Auch wenn diese Option bisher noch nie genutzt wurde und für ihre Genehmigung ein Konsens erforderlich ist, besteht theoretisch eine solche Möglichkeit. Ausserdem sollten solche einseitigen Ausnahmen, wie in den Bedingungen des Anhangs selbst festgelegt, für maximal 10 Jahre aufrechterhalten werden und in jedem Fall der Beseitigung in der nächsten Verhandlungsrunde unterliegen.
- Vorteile von JSIs könnten durch Änderungen der GATS-Spezifischen Verpflichtungslisten aufgenommen werden.
GATS-Verpflichtungslisten können gemäss GATS Art. XXI geändert werden, um Bedingungen für den Marktzugang und die Inländerbehandlung aufzunehmen. In Bezug auf JSIs, die sich um den Dienstleistungshandel drehen, könnte diese Option ein durchführbarer Ansatz sein.
GATS Art. XXI sieht zusammen mit dem Beschluss von 1999 über Änderungen von Verpflichtungslisten (S/L/80) vor, dass ein Mitglied, wenn es seine Verpflichtungsliste ändern möchte, Verhandlungen mit den betroffenen Mitgliedern aufnehmen muss. Angesichts der derzeitigen Verhandlungsblockade erscheint es fraglich, wie weit ein solcher Ansatz fruchtbar wäre.
Wissenschaftler und Praktiker haben jedoch erklärt, dass eine Einführung weiterer Verpflichtungen (das heisst eine bessere Behandlung) auf MFN-Basis in die GATS-Verpflichtungsliste lediglich eine einseitige Änderung erfordern würde und nicht verhandelbar wäre. Diese Idee baut auf dem «Zertifizierungsverfahren» gemäss dem Beschluss von 2000 über Verfahren zur Zertifizierung von Berichtigungen oder Verbesserungen von Listen spezifischer Verpflichtungen (S/L/84) auf. Selbst wenn andere Mitglieder «Einwände erheben» dürfen gegen die Änderung der jeweiligen Liste, ändern WTO-Mitglieder in der Praxis ihre Listen einseitig, ungeachtet möglicher Einwände. Abgesehen vom rein legalistischen Ansatz beim Änderungs- oder Zertifizierungsverfahren erscheint es daher unrealistisch, dass ein gegnerisches Mitglied das Einfügen von JSI-Verpflichtungen über Verpflichtungslisten stoppen könnte.
Es ist wichtig, auf die Kluft zwischen den Industrie- und den Entwicklungsländern in der Diskussion um JSIs zurückzukommen. Nach unseren Interviews mit Praktikern und Wissenschaftlern scheint diese Änderung der GATS-Verpflichtungslisten ein bevorzugter Weg für Industrieländer zu sein. Auf der anderen Seite nehmen einige Entwicklungsländer und LDCs diese Option als unredliche und unfaire Praxis wahr, die das System umgeht. Sie befürchten tatsächlich, dass Industrieländer durch das Einfügen von JSI-Verpflichtungen über Verpflichtungslisten, die Teil der WTO-Übereinkommen sind, eine Baseline für zukünftige Verpflichtungen einführen. Dadurch wird den Entwicklungsländern ihr politischer Handlungsspielraum entzogen.
Die obigen vier Optionen zeigen, dass die Umsetzung von JSIs ohne Änderung des WTO-Rahmens angesichts des vorherrschenden Konsensprinzips im derzeitigen System und der widersprüchlichen Präferenzen von Industrie- und Entwicklungsländern eine problematische Aufgabe wäre. Ausgehend von der Erkenntnis, dass eine WTO-Reform überfällig ist, stellen die Autoren drei innovative Ansätze aufzeigt Optionen zum Einfügen von JSIs vor:
- JSIs hinzugefügt über Anhang 4, basierend auf einer Lockerung der verfahrensrechtlichen Konsensregel.
Diese Option baut auf der zuvor vorgestellten Idee auf, die übergeordnete Konsensregel in verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Konsens zu unterteilen und gleichzeitig die Strenge für verfahrensrechtliche Angelegenheiten zu lockern. In diesem Szenario könnte eine JSI, die über einen Zusatz zu Anhang 4 eingeführt wird, einer machbaren Mehrheitsentscheidung unterliegen.
- Ein neuer GATT- und GATS-Artikel für sektorale Abkommen.
Wenn WTO-Mitglieder bereit wären, die Verpflichtungen des GATT und des GATS zu ändern (wie oben besprochen, vorbehaltlich einer Mehrheitsentscheidung), könnte man GATT Art. XXIV / GATS Art. V nachempfundene Bestimmungen für Abkommen mit sektoraler Abdeckung (das heisst JSIs) aufnehmen. Dies würde das Fundament für alle anderen JSIs legen und gleichzeitig zukünftigen JSIs einen Schwellenwert innerhalb des WTO-Rechts bieten, gegenüber dem sie rechenschaftspflichtig wären. Es würde auch den Missbrauch von GATT Art. XXIV / GATS Art. V für diese Zwecke verhindern oder minimieren, während es der Idee der Entwicklungsländer Rechnung trägt, JSIs in Konstrukte auszulagern, die denen von RTAs ähneln.
- Neuauslegung des MFN-Prinzips.
Es gibt für das Berufungsgremium einen gewissen Spielraum, die Auslegung des MFN-Prinzips zu präzisieren, basierend auf Canada – Autos (DS139) und EC – Seals (DS400). Diese Rechtsprechung hat gezeigt, dass nur Bedingungen verboten sein sollen, die auf einer «nachteiligen Auswirkung auf Wettbewerbschancen» beruhen. Da jedoch die meisten Bedingungen von Natur aus Auswirkungen auf Wettbewerbschancen haben könnten, ist unklar, was das Berufungsgremium mit dieser Auslegung meinte. Es könnte darauf zurückzuführen sein, dass das Berufungsgremium unterscheidet zwischen «bedingungslos» gemäss dem Rechtstext von GATT Art. I:1 und «keine Bedingungen knüpfend», was einen gewissen Spielraum für das Knüpfen von Bedingungen an Vorteile innerhalb der JSIs lässt.
Unabhängig davon erscheint eine solche Neuauslegung entweder durch das Berufungsgremium oder durch die Mitgliedschaft angesichts der derzeitigen WTO-Blockade vorerst unrealistisch. Wichtig ist: Selbst wenn das Berufungsgremium das MFN-Prinzip neu auslegt, könnte dies als ein weiteres Beispiel für richterliche Anmassung angesehen werden und auf starken Widerstand stossen.
Fazit
Da die WTO eine mitgliedergeführte Organisation ist, liegt jede Entscheidung letztlich beim Willen ihrer Mitglieder. Derzeit steht die Organisation vor drei Hauptherausforderungen im Zusammenhang mit ihrem Streitbeilegungsmechanismus, der Entwicklungsdimension und der Verhandlungsblockade. Diese miteinander verknüpften Herausforderungen müssen gleichzeitig und mit einem ganzheitlichen Ansatz angegangen werden.
JSIs scheinen angesichts des aktuellen geopolitischen Szenarios der praktikabelste Weg nach vorne zu sein. In diesem Zusammenhang identifiziert die Studie zwei bevorzugte Optionen zur Einfügung von JSIs in das aktuelle WTO-System: (i) durch RTAs, bevorzugt von Entwicklungsländern und LDCs; oder (ii) durch eine Änderung der Verpflichtungslisten der Mitglieder, am ehesten im Bereich des Dienstleistungshandels, bevorzugt von Industrieländern. Die Machbarkeitsanalyse zeigt zwei allgemeine Umsetzungsherausforderungen auf. Erstens, ob JSIs MFN-konform wären oder nicht, unter Berücksichtigung der Tatsache, dass ein MFN-Verstoss auf grösseren Widerstand stossen wird. Zweitens das Aufeinandertreffen der Erwartungen von Industrie- und Entwicklungsländern hinsichtlich der Zukunft von JSIs.
Unsere Forschung rückt die inhärente Dichotomie in den Ansätzen zum Umgang mit sektoralen Fragen zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern sowie LDCs in den Vordergrund. Die Annahme, dass die MFN-Konformität die schliessliche Multilateralisierung von JSIs zur Schaffung einer Baseline erleichtert, ist genau das, was die Entwicklungsländer befürchten. Wie es jetzt steht, scheinen die Befürchtungen der Entwicklungsländer die angestrebten Ziele der Industrieländer zu sein. Dieser Widerspruch wird jedoch vorerst unter den Teppich gekehrt.
