世贸组织诸边联合声明倡议的可行性如何？

引言

近年来，世界贸易组织（WTO）因未能达成任何谈判成果而饱受严重批评。其多元化的成员国在经济和社会政治结构及利益方面存在巨大差异，缺乏共识始终是讨论的核心问题。为了破解决策僵局，一些志同道合的成员国在2017年12月于布宜诺斯艾利斯举行的第11届部长级会议（MC11）期间提出了《联合声明倡议》（JSI）这一创新路径。然而，这一新路径也面临着批评，目前仍处于激烈争论中。

在此背景下，本研究结合世贸组织的最惠国待遇（MFN）原则和协商一致决策惯例，分析了JSI的可行性及其可能的谈判结果。此外，本研究提出了JSI的初步概念以及在世贸组织体系内采用该倡议的可能性。研究方法基于对一手和二手资料收集数据的定性分析。本研究在2020年6月至12月期间，对学者、通用法律从业者以及世贸组织代表团进行了17次访谈。应受访者要求，全过程均予以匿名保护。 

本文的后续部分重点阐述对JSI的理解及其融入世贸组织体系的可能性，并综合考量了政治、经济和法律可行性。

JSI的初步定义

JSI可广义地定义为一种多边/诸边谈判工具，由一组世贸组织成员国发起，他们在不遵循协商一致决策原则的情况下就特定议题展开谈判。这类倡议主要由志同道合的发达国家成员驱动，但也有部分发展中国家参与，旨在挖掘世贸组织法律判例有限的领域（如电子商务或投资）中的机遇。然而，这些谈判也面临着许多挑战，且因所涉及的领域而异。 

通过访谈过程，研究梳理出了JSI的若干构成要素。总体而言，各方似乎普遍同意JSI在成员资格上保持开放，且主要用作谈判工具。然而，最惠国待遇和市场准入依然是争议的核心焦点。绝大多数受访者（尤其是通用从业者和发达国家世贸组织代表团）勉强同意，从未来谈判的角度来看，只有具备有条件最惠国待遇的JSI才具有优势。基于这些讨论，作者明确了用于管理 “有条件的” 最惠国待遇的以下四种设计方案（见图1）：

1. 第一种选择是，仅JSI内部的成员国才能享有该JSI的全部优惠。在此情况下，给予最惠国待遇的条件是该成员国必须为该JSI的缔约方。
2. 第二种选择是，JSI将向所有世贸组织成员国延伸部分优惠。但是，对于该特定JSI内的具体条款或领域，优惠将仅延伸至该JSI的签署国。
3. 第三种选择是将部分优惠延伸至所有世贸组织成员，而其他优惠（同样是特定条款或领域）则仅延伸至符合特定条件的世贸组织成员（无论是否为该JSI的缔约方）。这些条件极可能是监管性质的，例如数据自由流动或消费者保护。
4. 最后一种选择是有条件JSI中最具限制性的形式，尤其在围绕电子商务的讨论中被提出。其出发点与第一种选择类似，即该JSI项下的优惠仅给予JSI签署国。然而，该选择将JSI进一步分为两部分：(i) 常规协议；以及 (ii) 类似于“JSI+”的章节。在常规JSI章节下，优惠将延伸至JSI的所有签署国；而JSI+优惠（即额外优惠）将仅提供给满足某些（同样主要是监管性）条件的签署国。

JSI融入世贸组织体系的可能性

在JSI谈判敲定并成功结束后，其成果将是一套由志同道合群体达成的规则。接下来的问题则是如何实施这些规则。 

为回答这一问题，本研究采用了多学科方法。政治与经济可行性章节基于两个简化情境：(i) JSI产生的优惠是否在最惠国待遇基础上向世贸组织全体成员提供；或 (ii) JSI的优惠是否仅保留在集团内部，在违反最惠国待遇方面类似于附件4项下的诸边贸易协定（PA）。第一种情境甚至包含了某些世贸组织条约中允许成员通过“有条件”方式（即满足特定要求）声称符合最惠国待遇的调整方案。这些选择对于谈判电子商务和服务业国内规制规则的JSI尤为相关。它还包含了一种创新情境，即部分JSI（或其中的特定条款）可以在最惠国待遇的基础上予以给予，而其他部分则不然。相比之下，第二种情境指的是JSI在违反最惠国待遇方面类似于附件4项下的诸边贸易协定。

最后，法律可行性小节总结了讨论，并提出了将JSI融入世贸组织体系的具体选择方案。

政治可行性

符合最惠国待遇的JSI

第一种情境，即如果JSI成员国同意将优惠延伸至非签署国，从政治角度来看，最初似乎争议较小。由于符合最惠国待遇，原则上协商一致不会是首要关注的问题。例如，他们可以将仅适用于他们自身的新义务纳入各自在《关税与贸易总协定》（GATT）下的减让表，或《服务贸易总协定》（GATS）下的具体承诺表。然而，这会触发GATT第28条和GATS第21条项下的谈判程序。（修改GATS承诺的程序参见文件S/L/80和S/L/84）。 

尽管如此，当从动态角度分析新规则的采纳时，考虑到其长期影响，该情境仍然带来了一系列政治挑战。即使由于事实上规避了协商一致原则，符合最惠国待遇的JSI更具可行性，但并不意味着这一选择没有弊端（见下文第3.3节）。事实上，我们的主要发现之一是，除了JSI是否符合最惠国待遇之外，讨论还存在另一个层面的考量。即世贸组织内部的一批发展中国家（由印度和南非领导）无论JSI采取何种形式，普遍对其持排斥态度。 

我们与相关方的访谈凸显了发达国家与发展中国家期望之间的分歧。发达国家和大多数学术讨论认为，JSI的最惠国待遇在发展中国家看来具有争议。然而，发展中国家的担忧源于另一个层面，即根据我们与发达国家的访谈，JSI应当成为迈向多边规则的跳板。这引发了发展中国家和最不发达国家（LDC）对JSI规则最终被多边化的担忧。正如Draper和Dube（2013）所指出的，以往《东京回合守则》的多边化加剧了当前的担忧。他们在谈判进程中参与有限或缺席，使这一状况进一步恶化。在与部分发展中国家、最不发达国家以及代表它们的组织的访谈中，所指出的其他复杂因素还包括：JSI并非建立在多哈议题基础之上，且JSI将在世贸组织体系内树立基准。此外，人们普遍担心JSI建立在欠发达国家不理解且缺乏国内能力的前沿议题之上，从而限制了它们的监管空间。 

 

表1总结了这种冲突，这似乎是最大的挑战，因为展现了对JSI未来期望的强烈矛盾。

表1. 与JSI相关的担忧与期望对比

发展中国家和最不发达国家（LDC）的担忧	发达国家的期望
为未来协定树立基准。 以往经验（《东京回合守则》+ 多边化进程）。 限制政策空间。 发达国家利用制度作弊（“不诚信”）。	将JSI作为实现未来多边协定的“谈判工具”。 推动前沿议题向前发展。 误导性假设：只要延伸最惠国待遇，发展中国家就不会介意。

来源：作者自制

 

违反最惠国待遇的JSI

在世贸组织现有状况下，如果JSI不以无条件最惠国待遇形式延伸至全体世贸组织成员，它们将采取附件4项下诸边协定（PA）的形式。启动正式谈判或修改《世贸组织协定》以引入新的附件4协定均需要协商一致。在先前已明确部分成员普遍排斥JSI的情况下，值得注意的是，即使它们未能阻止JSI谈判，它们也始终能够阻挠 世贸组织体系“内部” 的谈判成果。在这个意义上，第二种情境呈现了 额外的 政治挑战。关于将诸边倡议（JSI）作为附件4协议引入所需达成共识的必要性，将在第3.3节中作进一步讨论。

经济可行性

诸边倡议在经济上对成员和非成员产生影响的方式可能有所不同，这取决于各国的独特特征以及各项诸边倡议主题事项的性质。与加入任何其他协议一样，成员决定加入诸边倡议取决于其成本效益分析。 

通常情况下，如果一个国家在积累参与世贸组织（WTO）体系的专业知识方面投入充分，那么加入诸边倡议谈判以及最终加入诸边倡议本身所产生的边际行政成本就会较低。然而，如果一个国家缺乏专业知识，贸易部门规模小且在国内政治影响力较低，那么加入诸边倡议将十分困难。与任何其他WTO谈判一样，决定加入诸边倡议的任何国家还必须确定，该诸边倡议是会补充还是会与其先前区域或双边协议下的现有承诺产生摩擦。

进行计量经济学分析以评估诸边倡议的经济可行性超出了本研究的范围。 

符合最惠国待遇（MFN）的诸边倡议

只要该领域的所有主要参与者都参与进来（即达到临界质量），向WTO的每一成员提供无条件最惠国待遇就不会削弱组建诸边倡议的经济合理性。基于 Low (2011) 提出的临界质量协议背后的逻辑，如果所有主导参与者都是诸边倡议的一部分，那么搭便车的风险就不再是一个值得关注的问题。这也由此凸显了像印度这样的关键参与者未加入电子商务诸边倡议的重要性。此外，在最惠国待遇基础上扩大相关条款适用范围，还将降低管理该诸边倡议协议的相关成本。 

另一方面，假设诸边倡议在最惠国待遇的基础上将其规则和优惠（而非义务）扩大至全体成员，而相关国家在该领域的贸易额并不显著，那么对于一个新国家而言，加入该诸边倡议在经济上可能并不划算。在这种情况下，通过加入一个该国目前贸易往来不多的领域的诸边倡议，该国等于接受在一个不熟悉的领域受规则和规章的约束，而目前却无法从中获得显著的经济利益。

违反最惠国待遇的JSI

参与诸边倡议的国家可能会选择在有条件最惠国待遇的基础上适用协议条款，以缓解搭便车的风险，尤其是当其他关键参与者未参与时。它们可能会选择根据能够确保自身经济和政治利益最大化的条件来提供优惠和市场准入。 

如果情况属实，只要不存在诸边倡议被推行多边化的担忧，对于在该领域贸易额不大的国家来说，决定是否加入该诸边倡议可能影响不大。然而，如果一个国家在该领域有大量的贸易往来，那么它就需要评估因不加入而将承受的损失。

法律可行性

共识机制的约束

《二十国集团贸易和投资部长公报》（2020，12）完美总结了关于共识在WTO体系中地位的对立观点，因为一些成员认为它仅仅是一项 惯例，而其他成员则认为它是一项 原则. 

在此背景下，将诸边倡议纳入WTO体系的一些可能性需要获得成员国的共识。鉴于某些国家对诸边倡议的强烈反对，这就成了一个问题。因此，要评估嵌入诸边倡议的法律可行性，首先分析围绕共识义务的法律问题以及偏离该义务的可能途径被证明是有用的。

《WTO协定》第九条和第十二条规定了坚定的基于共识的决策机制。然而，如果无法达成共识，该两条亦规定了多数表决的可能性。尽管这种多数表决选项在很大程度上被成员国所忽略，但仍需注意的是，至少在理论上，它确实存在。 

尽管如此，并非所有选项都适用默认的多数表决规则。对于诸边倡议的可能嵌入而言，一些无法选择偏离共识的例外情况至关重要，必须予以注意。首先，《WTO协定》第十条规定，对有关最惠国待遇原则的GATT第一条的任何修改，均可 专门 通过共识予以通过，对附件4的任何附加诸边协议也是如此。如前所述，通过《WTO协定》附件4嵌入诸边倡议可能是采纳诸边倡议的一个选项。然而，在这种情况下，必须遵守共识机制。 

理论上讲，要完全避免共识规则，对诸边倡议感兴趣的成员的一个选项是修改1994年关贸总协定（GATT 1994）和服务贸易总协定（GATS），以纳入类似于第二十四条针对诸边倡议的选项。在这两种设想中，《WTO协定》本身都必须进行修改，正如第十条第1款所示，这是可以通过多数表决来实现的。

另一个开始获得推动力的选项是使共识的总体概念更加灵活。Low (2011, 2) 提出了 实体性与程序性 决策的概念，其中程序性层面涉及组织事务、透明度、代表性、准入条件等。相比之下， 实体性 决策涉及为WTO成员创设新的义务和权利。在最近关于上诉机构（AB）危机的讨论中，Hoekman和Mavroidis (2020) 主张，如有必要，与过程相关的程序性变更可以付诸表决，同时强烈支持就实体性事项采取共识决策。在进行的访谈中，多次提到了这种方法。

鉴于诸边协议不为非签署方创设义务或权利，在附件4下纳入新协议将属于程序性范畴。因此，放宽 共识 概念以用于程序性决策的选项，将允许诸边倡议被嵌入附件4之下。需要注意的是，本研究并不意味着将多数表决作为一种排他性的强制手段。相反，作者强调了共识与一致同意之间的区别，以及提供一个合法平台以对倡议表达关切的重要性。 

嵌入选项  

从法律角度来看，将诸边倡议嵌入WTO存在几种可能的选项。需要注意的是，从纯粹的 法律 角度来看，在嵌入方面，违反最惠国待遇与符合最惠国待遇的诸边倡议之间并没有很大的区别。法律嵌入机制基本保持一致，程序规则与现行的共识机制非常相似。无论如何， 从事实上 来说，单方面修改减让表不能被其他成员质疑。法律规定再次被现实所超越。 

本节提出了在WTO中嵌入诸边倡议的七种选项。其中四种是在 不修改现行体系的情况下可用的途径；而本研究还提出了三种 创新方法 建立在认为世贸组织改革势在必行的理解之上。  

首先，以下是四种可选方案 在不修改现行世贸组织体系的情况下:

1. JSI可以作为诸边协定（PA）纳入《世贸组织协定》附件4。 

然而，正如前文所述，这样一份 补充案 需要通过协商一致方式予以采纳，而这是极其不可能的。

1. 联合声明倡议（JSI）可以在《关税与贸易总协定》（GATT）第24条或《服务贸易总协定》（GATS）第5条项下形成（在区域贸易协定（RTA）的框架下）。

然而，这一选项有一个主要的法律缺陷。要形成此类区域贸易协定，成员方必须满足某些法律条件。即GATT第24条项下的“实质上所有贸易的自由化”以及GATS第5条项下的“实质性部门覆盖”。目前大多数区域贸易协定并不满足这些要求，因此世贸组织（WTO）成员是否希望进一步加剧这种滥用，似乎值得商榷。

重要的是，发展中国家和最不发达国家（LDC）的代表以及处理发展问题的从业人员表示，该选项是他们的首选。换言之，发展中国家和最不发达国家倾向于让希望参与JSI的成员通过区域贸易协定的框架来进行。发达国家的代表则反驳称，担心区域贸易协定会带来碎片化问题，这种担忧在本世纪初尤为普遍。他们还指出，该选项对发展中国家而言并非最佳方案，因为它不会向其扩大优惠利益。然而，正如前面所指出的，发展中国家的担忧并非源于最惠国待遇（MFN）优惠本身，而是源于在WTO内部建立基线从而限制其自身政策空间。 

1. JSI的优惠利益可以通过GATS第2条附录的形式加以增加。

 至少在涵盖服务贸易的JSI方面，向GATS第2条附录中增加某些承诺是一种可行的选择。尽管该选项此前从未被使用过，且需要协商一致才能获得通过，但理论上存在这种可能性。此外，正如附录本身的条件所规定的，此类单边例外最多应保持10年，且在任何情况下都应在下一轮谈判中予以消除。 

1. JSI的优惠利益可以通过修订GATS具体承诺表的方式纳入。

根据GATS第21条，可以对GATS承诺表进行修订，以纳入市场准入和国民待遇条件。对于围绕服务贸易开展的JSI，这一选项可能是一种可行的做法。 

GATS第21条与1999年《关于修改承诺表的决定》（S/L/80）规定，如果某一成员希望修改其承诺表，应与受影响的成员展开谈判。鉴于目前的谈判僵局，这种做法能取得多大成效似乎值得商榷。 

然而，学者和从业人员指出，在最惠国待遇（MFN）的基础上向GATS承诺表中引入进一步承诺（即更好的待遇），可能只需要单方面做出变更，而无需经过谈判。这一观点建立在2000年《关于具体承诺表纠错或改进核准程序决定》（S/L/84）项下的“核准”程序之上。即便允许其他成员对相关承诺表的修订“提出反对意见”，但在实践中，WTO成员往往会单方面变更其承诺表，而顾及不到可能的反对意见。抛开对修订或核准程序的纯粹法条化理解，反对成员想要通过承诺表阻止插入JSI承诺似乎是不现实的。

有必要重新回到关于JSI讨论中发达国家与发展中国家之间的分歧。在对从业人员和学者进行访谈后，修订GATS承诺表似乎是发达国家偏好的方式。另一方面，一些发展中国家和最不发达国家认为该选项是一种规避制度的不诚信且不公平的做法。事实上，他们担心通过将JSI承诺插入构成WTO协定一部分的承诺表，发达成员将为未来的承诺设定基线，从而剥夺发展中国家的政策空间。

以上四个选项表明，鉴于现行体制中普遍存在的协商一致原则以及发达国家与发展中国家矛盾重重的偏好，在不改变WTO框架的情况下实施JSI将是一项困难重重的任务。基于对WTO改革势在必行的认识，作者提出了三种 创新方法 插入JSI的方案：

1. 基于对程序性协商一致规则的放宽，通过附件4增加JSI。

该选项建立在先前提出的将总体协商一致规则划分为程序性协商一致和实质性协商一致的设想之上，同时放宽对程序性事项的严苛要求。在这种情况下，通过附件4补遗引入的JSI可以适用可行的多数表决。 

1. 为部门性协定设立新的GATT和GATS条款。

如果WTO成员愿意修订GATT和GATS的义务（如上所述，需经多数表决），可以针对涵盖部门性范围的协定（即JSI）引入类似于GATT第24条 / GATS第5条的条款。这将为所有其他JSI奠定基础，同时为未来的JSI在WTO法律内部提供一个可追责的门槛。这还将防止或最大限度地减少出于这些目的而滥用GATT第24条 / GATS第5条的情况，同时兼顾发展中国家将JSI外包给类似于区域贸易协定构建模式的设想。

1. 重新解释最惠国待遇（MFN）原则。

上诉机构（AB）根据以下案例，对最惠国待遇原则的解释留有一定的阐述空间： 加拿大—汽车案（DS139） 与 欧共体—海豹产品案（DS400）。这一判例法表明，只有基于“对竞争机会产生不利影响”的条件才应被禁止。然而，由于大多数条件本身可能都会对竞争机会产生影响，尚不清楚上诉机构此项解释的具体意图。这可能是由于上诉机构对GATT第1条第1款法律文本中的“无条件”与“不附加任何条件”进行了区分，从而为在JSI内部对优惠设定条件留出了一定空间。

无论如何，鉴于目前WTO的僵局，无论是上诉机构还是全体成员，暂时都无法做出此类重新解释。重要的是，即便上诉机构重新解释了最惠国待遇原则，这也可能被视为司法越权的又一例证，并面临强烈抵制。 

结论

由于WTO是一个成员驱动的组织，任何决策最终都取决于其成员的意愿。目前，该组织面临着与争端解决机制、发展维度以及谈判僵局相关的三大挑战。这些相互关联的挑战必须通过整体性方法予以同时应对。

鉴于目前的地缘政治背景，JSI似乎是未来最为可行的前行之路。在此背景下，本研究得出了将JSI引入现行WTO体制的两种 首选 方案：（i）通过区域贸易协定（RTA），这是发展中国家和最不发达国家所偏好的；或（ii）通过修订成员具体承诺表（最有可能在服务贸易领域），这是发达国家所偏好的。可行性分析指出了两个普遍的实施挑战。首先，考虑到违反最惠国待遇将面临更大的阻力，JSI是否符合最惠国待遇原则；其次，发达国家与发展中国家对JSI未来的期望冲突。

我们的研究揭示了发达国家与发展中国家及最不发达国家在处理部门性问题方法上的内在对立。即假定符合最惠国待遇原则有助于促进JSI最终实现多边化以建立基线，而这恰恰是发展中国家所担心的。就现状而言，发展中国家的担忧似乎正是发达国家所期望达成的目标。然而，这一矛盾目前正被搁置一旁。