2023年4月7日
摘要
本文指出，中国外商投资企业中的隐名股东不应被认定为外国股东，隐名股东与显名股东之间的实质关系应界定为债权人与债务人之间的关系。此外，文章主张司法机关不应改变国家行政机关的行政职能，司法裁判应考量相关行政机关识别与执行法律的可行性。本文建议应将准入前国民待遇加负面清单制度作为中国外商投资准入的核心制度，并明确界定行政权与司法权的边界。
关键词：外商投资；隐名；股东身份
《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）于2019年3月15日颁布，并于2020年1月1日与《中华人民共和国外商投资法实施条例》（以下简称《外商投资法实施条例》）同步施行。根据其法律框架，中国在涉及接收外商投资企业的行业中实行“国民待遇和负面清单制度”。为了规范外商投资，相关法律法规进行了频繁的修订与完善。然而，与隐名股东相关的诸多问题依然存在。
许多外国投资者出于便利考量采取隐名投资方式。关于此类隐名投资的法律问题，《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》（以下简称“外资三法”）以及《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）等仅作了简略规定。这意味着相关法律问题在学术界和司法实践中均存在较大争议。随着外商投资限制的进一步放宽及支持性政策的出台，关于隐名外国股东身份认定的不确定性依然较多。
隐名股东的定义
根据《公司法》第一章的规定，公司应当备置股东名册，记载股东的姓名或名称及住所、股东出资额、出资证明书编号等事项。公司还应当将该等信息向主管机关登记。 然而在现实中，隐名股东在许多企业中客观存在。
隐名投资是指实际受益投资者向企业出资，但公司的章程、股东名册及登记记录中未载明其姓名或名称，而是显名记载名义股东的一种法律情形。在此之前，隐名受益股东与名义股东之间通常会签署投资协议，名义股东虽为受托人，但在司法实践中被认定为被委托股东。
就此类委托持股的法律效力而言，根据中华人民共和国最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》（以下简称《公司法解释三》），其通常被认定为有效。这保护了实际受益投资者的合法权益。
隐名股东的认定应基于区分内外关系的原则和标准，包括以下规定：（1）关于隐名股东与名义股东之间的内部关系，在股权委托不能被认定无效的情况下，隐名股东可根据股权委托协议向名义股东提出主张。因此，隐名股东的权益被视为主要债权人的权益。（2）当隐名股东要求显名化其身份时，应根据《公司法》第七十一条规定进行股权转让：(a) 存在出资凭证；(b) 取得半数以上其他股东的同意。
此类复杂的法律关系构成了外商投资企业中隐名受益股东、名义股东与第三方之间的联结。然而，与内资企业相比，隐名外国股东的身份认定更为复杂，涉及外商投资准入、外汇管制等问题，从而显著增加了纠纷风险。
外汇管理制度
广义而言，外汇管理是指货币及金融主管机关或政府授权的其他机构对与外汇相关的收支、交易、借贷、转移、国际结算、汇率及市场进行的管理和管制。更具体地说，它是指对本外币兑换施加的一系列限制，体现了国际贸易政策。后者通常包括对国际清算和外汇交易施加的限制。
外汇管理主要有三种类型。首先是严格的外汇管制，即对经常项目和资本项目均实行管制。此类措施常被经济欠发达国家所采用，由于其外汇资金短缺且市场机制尚不完善，政府希望通过集中分配和利用，维持外汇汇率稳定、维护国际收支平衡并保护本国经济发展。其次是部分外汇管制，原则上对经常项目下的外汇交易不作限制，但对资本项目下的外汇交易进行一定程度的限制。第三是完全自由的外汇管理，对经常项目和资本项目下的外汇交易均不设限制。在实行此类规定的国家，外币可以跨国界自由兑换和流通。
中国的外商投资保持逐日增长之势。与此同时，实行外汇管理主要出于以下重要目的：（1）稳定外汇汇率，降低涉外经济活动中的汇率风险；（2）防范投机性资本流动，维护国内外汇市场稳定，保障国家经济和金融安全；（3）增加外汇储备资产，有效利用外资，促进重点行业发展等。因此，中国实行部分外汇管制，具体体现在两个方面：一方面，取消对非居民经常项目外汇支付的限制；另一方面，对资本项目实施相对严格的限制。自20世纪80年代和90年代中国改革开放以来，外汇管理经历了从严格限制到逐步放开的转变。资本项目下的外汇管理比经常项目更为谨慎和严格，行政审批是其主要手段。此外，现行立法中仍保留了部分外商投资准入限制，这也是外国投资者选择以隐名代理人名义进行投资的原因之一。
外商投资准入层面的分析
外商投资准入涉及外商投资是否被允许进入一国以及准入自由度的深浅。这往往象征着一个国家对外开放的程度。中国政府结合国际经济环境实施有关外商投资的法律和行政措施：从对外商投资实行严格限制，到修改与国际规则不符的规定，再到颁布《外商投资法》。
Before the Foreign Investment Law took effect, the early pattern of foreign investment access was a strict system of registration and approval for establishment. Although the restrictions on national market access have gradually been removed, the procedures for registration and approval were complex and time-consuming. Foreign investment projects had to be submitted to the development and reform department and foreign economics and trade department at the Ministry of Commerce for approval and record-filing according to the characteristics of the projects. Contracts and articles of association should be approved and kept on record by the foreign economics and trade department. In respect to a restricted foreign investment project with total investment below the limits set by the National Development and Reform Commission and the Ministry of Commerce’s ‘Catalogue of Industries for Guiding Foreign Investment (2004)’. the corresponding competent government authority of the relevant province, autonomous region, direct-administered municipality, or specially designated city in a state plan should examine and approve it, and report to its competent authority and industry authority at the next administrative level for record-filing. This examination and approval authority for such projects were not to be transferred to a lower administrative level. Foreign investment projects in the gradually opening-up areas in the service trade sector were examined and approved pursuant to the state’s relevant provisions.
2016年10月8日，商务部颁布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》。根据该规定，不属于许可特别管理措施范围的事项由审批制改为备案制。自此，上述事项的监管由事前监管转向事中事后监管。
自《外商投资法》及《外商投资法实施条例》颁布以来, the current regime of foreign investment administration has been restructured, and has adopted the administrative ‘pre-establishment national treatment and negative list system’. Pursuant to Article 37 of Regulation for Implementing Foreign Investment Law, ‘the registration of foreign invested enterprises shall be subject to the Market Supervision and Administration Department of the State Council and the authorized market supervision and administration department of local people’s government and be handled in accordance with the law.’ Article 34 reads: ‘During the process of performing its functions in accordance with the law, the relevant authority shall not grant permission and registration if the foreign investor plans to invest into the industry that falls within the scope of the negative list but does not comply with the regulation concerning the negative list.’Furthermore, Article 28 provides that’ The foreign investor shall not make investments in a prohibited industry of investment that is provided in the negative list. Where foreign investors make an investment in the restricted industry of investment that is provided in the negative list, the investment should comply with the conditions provided in the negative list. The industry outside of the negative list should be administered in accordance with the principle of the consistency between the domestic investment and the foreign investment.’Adding to this is Article 29, according to which:In case of the handling of the approval and record-filing of the investment projects, the relevant regulations should be abided by.’Relevant provisions are made regarding the categories of restricted and prohibited industries in the ‘Special Administrative Measures (Negative List) for Foreign Investment Access (2020 Version)’. On 28 December 2020 the ‘Catalogue of Industries of Encouraging Foreign Investment (2020 Version)’ was released publicly, further expanding the scope for encouraging foreign investment. It especially plays a positive role in producer services and manufacturing.
在“外资三法”依然适用期间，企业设立和登记的前提条件是营业执照、批准证书和备案回执。 然而，自《外商投资法》和《外商投资法实施条例》颁布施行以来，外商投资管理体制已从逐案审批变更为负面清单和备案制度。内资企业与外商投资企业均须向市场监督管理部门报送登记信息，这极大简化了企业的设立和变更程序。一方面，基于负面清单，国家发展和改革委员会履行项目管理职能，对外商投资项目予以核准或备案。另一方面，商务部门负责对负面清单范围之外的外商投资产业的设立和变更进行备案，对属于限制准入范畴的外商投资产业的设立和变更进行逐案审批。基于行业准入要求，行业主管机关应当对外商投资企业的相关资格进行审核，并决定是否核发行业许可证。办理外商投资企业设立、变更和注销的职责由市场监督管理部门承担。
基于上述国家外汇管理及外资准入制度，以下几点至关重要：
(1) 外国投资者进行隐名投资的一个重要原因是为了规避外资准入限制措施。目前，这些限制措施仍存在于各类复杂的行政规定中，包括国务院制定的行政法规（如《外资银行管理条例》）以及行业主管部门发布的部门规章（如《外商投资电信企业管理规定》）。包括投资比例上限、注册资本及股东资格在内的门槛急需清理，其实际落实情况尚不可知。
(2) 部分外国投资者出于对中国体制和政策的偏颇理解，担心外商投资企业可能遭受不公正对待，因而缺乏披露相关信息的意愿。因此，部分投资者出于个人及商业信息保密的考量选择隐名投资。
实践中隐名投资纠纷的处理
在实践中，隐名外国投资者通常使用两种“投资协议”进行投资。第一种是因为涉及的行业属于限制或禁止类行业，为了规避法律法规的监管而与名义股东签订股权代持协议。第二种则用于负面清单政策范围之外的行业，出于担心遭受不公正对待、出于个人信息保密考量，或是为了获取优惠的产业政策与补贴而进行隐名投资。
一旦发生纠纷，外国投资者往往需要根据相关投资协议确认其作为股东的法律地位。这已成为法院需要判定的一个重要问题。中华人民共和国最高人民法院发布的《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》（以下简称《审理外商投资企业规定（一）》）第一条对此类协议的法律效力做出了规定。该条规定如下：
在外商投资企业的设立和变更过程中，法律、行政法规规定应当经有关审批机关批准后生效的合同，自批准之日起生效；未经批准的，人民法院应当认定该合同未生效。当事人请求确认合同无效的，人民法院不予支持。
根据前述规定，当合同（或股权协议）未获得相关机关批准时，合同处于有效与无效之间的中间状态。正如该规定所明确的，合同并未生效，但法院也不会确认合同无效。这种介于有效与无效之间的尴尬状态，使法院在处理涉及外商投资企业隐名股东法律地位认定的案件时处于相当被动的局面。通常而言，当实际受益股东与名义股东发生纠纷时，实际受益股东会请求法院确认其股东身份及持股比例。
在合同经相关机关批准的情况下，只有在违反强制性法律规定或损害社会公共利益的法定事由下，该合同才能被宣告无效，这也是处理合同（或股权代持协议）有效或无效的处理原则。如果合同非属无效，在实践中，当事人的部分诉求会获得法院的支持。
2020年5月14日，上海市第一中级人民法院（以下简称“上海一中院”）公开宣判了一起涉外股东身份认定的上诉案件，案情如下：2009年，原告Carson与第三人Chenx、Zhangx计划共同创业。然而，根据原“外资三法”，原告无法与作为中国公民的第三人设立合资企业。因此，他们决定以两名第三人的名义设立被告上海君达公司（以下简称“君达公司”）。原告与两名第三人签订了《股权协议》，约定实际出资比例为原告51%、Zhangx 25%、Chenx 24%，即由两名第三人代持原告的股权。此后，原告与Zhangx之间因股权产生纠纷并向法院提起诉讼，原告请求法院确认其对被代持的26%股权享有所有权。
本案的核心争议焦点之一是国内自然人能否与外籍人士设立合资企业。上海一中院二审判决认定，具有外国国籍的外籍自然人应被确认为隐名股东，并有权显名显股。判决指出，新颁布的《外商投资法》取消了原“外资三法”对中国自然人与外国投资者合作的限制，因此隐名股东变更登记为境内公司股东已无法律障碍。
另一个争议焦点在于，该公司办理公司变更登记手续是否存在法律政策障碍。 如果隐名股东能够获得胜诉判决，该公司就必须在相关行政部门办理变更登记手续。这意味着判决应当得到相关行政部门的认可与执行。
在本案中，一审法院向上海市商务委员会发函咨询，询问是否同意将原告变更登记为股东，并将被告（即君达公司）变更登记为中外合资经营企业。复函表示，被告的经营范围不属于外商投资准入特别管理措施（负面清单）范畴，因此原告在办理被告股东变更登记时无需经过特别审批程序。
在本案例研究中可以看出，原告通过将股权委托给代持股东的方式实现了创业目标，从而规避了“外资三法”所施加的限制。根据《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》第十五条：
在投资企业的设立和变更过程中，法律、行政法规规定合同应当经相关审批机关批准的，合同自批准之日起生效；未经批准的，人民法院应当认定合同未生效。当事人请求确认合同无效的，人民法院不予支持。
因此，《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》第十五条并不必然导致规避审批或备案程序的股权委托行为无效。只要不违反强制性法律规定，且不规避外商投资准入负面清单，此类股权委托即为有效。
通过本案可以看出，上海法院的做法是对属于负面清单范围内的企业与范围之外的企业加以区分。确认属于负面清单范围内的外资股东身份的前提是获得审批机关的同意。因此，对于负面清单之外的外资投资者，上海法院根据《公司法司法解释（三）》的要求，在未经审批机关同意的情况下确认了其股东身份。这应当被视为一种新颖的解释。
根据上述案件中确立的司法审判标准，黄鑫法官在 《人民司法》2020年第23期上发表了题为《隐名外资股东身份确认的司法审查标准》的论文。黄鑫法官提出了以下新建议：（1）实际投资者应当进行真实出资；（2）其他股东认可实际投资者的股东身份； （3）在确认属于负面清单范围内的外资股东身份之前，法院或当事人应当取得审批机关的同意；但如果企业处于负面清单之外，法院或当事人则无需取得审批机关的同意。这里的第二点意味着，对于有限责任公司而言，如果隐名股东（或实际投资者）与名义股东同意将隐名股东认定为公司的真实股东，由于其他股东享有优先购买权，因此应当取得公司其他股东的同意。
这些标准的积极意义不可否认。然而在我看来，需要注意的是，尽管股权委托可能不会被认定为无效，但隐名外资投资者的身份不应由人民法院予以确认。无论企业是否属于负面清单范围，通过司法机关确认隐名外资投资者身份的做法，既不符合现行的外汇管理制度，也不符合前述设立外商投资企业的目的。我持上述观点的理由如下：
首先，这种做法会妨碍外汇储备的增加。一个国家的外汇储备是衡量其综合国力的标准之一，在调节国际收支、保障对外支付以及抵御金融风险方面发挥着至关重要作用。鼓励设立外商投资企业并降低外资投资准入门槛旨在增加外汇储备。如果法院判决确认外资实际投资者的合法地位，即意味着某些外资投资者可能通过股权委托设立假冒的内资企业，这将挫伤外汇监管，使外汇储备的增加变得更加困难。
其次，外商投资企业的资金来源难以查明。实行外汇管制的目的之一是维护国内金融市场的稳定，防止大规模投机性资金流动。如果法院可以绕过行政程序直接确认外资实际投资者的合法地位，那么外商投资企业设立体系中的外资流动就无法受到监管。缺乏对境外资金流入过程的监管，就无法实现外商投资企业的本质要求。
As mentioned above, the negative policy system imposes control over the industries for foreign investment access. The system of examination and approval under the Original Three Laws on Foreign Investment applies to all industries. On 3 September 2016, at the 22nd session the Standing Committee of the 12th National People’s Congress deliberated on and adopted a change from the system of examination and approval to a system of record-filing. This change concerned the establishment and modification of the foreign invested enterprises that do not fall within the scope of special administrative measures on foreign investment access. After the implementation of the Foreign Investment Law, an intermediate and post-supervision system was adopted for the sake of simplifying the establishment and modification procedures for foreign invested enterprises and optimizing the investment environment. However, the administrative mode of the negative list did not mean the removal of the foreign exchange controls. The core functions of the foreign invested enterprise system includes both foreign exchange controls and the examination and approval over some industries and the negative list system. In this case, the Shanghai Court took the place of an administrative organ in performing its functions of screening and supervising foreign capital access by passing a judicial judgement. It is generally believed that this approach will not be harmful, if the prohibited and restricted industries are not involved. That was the reason why Judge Huangxin supported the judgement of the Shanghai Court. However, this view ignores the most significant purpose of China’s foreign investment system: attracting foreign investment. No matter how the court made its judgement, it could not change the basic fact that the anonymous shareholder had not invested foreign currency through the normal channels. which frustrated the purpose of introducing foreign currency capital through the foreign exchange system.
综上所述，通过法院确认委托股东的有效性将导致伪装的境外资金规避我国的外汇管理制度。因此，考虑到外汇管制及对资金来源的监管，不应允许法院作出确认股权委托有效性的判决。这应当留给行政机关处理。此外，这种做法阻碍了外汇储备的增加。如果股权委托在法院被确认有效，问题在于外方股东能否凭此在市场监督管理部门将原本的内资企业变更为外商投资企业。通常来说，由于这不利于外资的积累，该判决不应予以执行。在法院予以确认的不利后果包括：
（1）首先，这种做法为外资投资者规避《外商投资法》提供了漏洞。该做法突破了法律关于外商投资准入和登记注册的制度，在法院直接确认隐名外资投资者的合法地位。《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》第十四条第三款对确认隐名外资投资者及持股比例的前提条件作出了规定。该条规定“诉讼期间法院或当事人就变更实际投资者为股东已征得审批机关同意”。然而，这一规定在实践中难以执行，因为外国在华投资程序本身是不可逆的。也就是说，即使在确认了隐名外资投资者的合法地位后，如果隐名股东想成为显名股东，隐名股东与名义股东之间也应当进行股权转让。由于在大多数情况下，根据双方签订的股权委托协议，转让价款已经以人民币支付，外资并不会进入中国。
（2）其次，会导致司法权与行政权之间的冲突。外商投资企业的设立和变更为行政登记程序。如果法院确认隐名投资者的合法地位，将导致司法机关与行政机关之间的潜在冲突。这是一个不可忽视的基本事实。目前，国家市场监督管理总局的态度尚不明确，但从长远来看，这不利于健全的外商投资企业制度的建立。试图在法院确认隐名投资者的合法地位可能会引发问题，因为行政机关将无法执行此类判决。行政机关识别一家企业是否为外商投资企业的唯一标准是其投资资金是否从境外流入。但对于法院而言，股权委托问题取决于公司与投资者的自由意志。问题在于，法院的标准与行政机关对外商投资企业的认定标准不一致，且无法在司法层面予以调和。考虑到《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》的部分内容是以牺牲行政权为代价实现的，司法机关是否有权通过发布规范性文件来修改行政机关的规定仍有待商榷。
因此，关于隐名外资股权委托纠纷，我认为双方的实质关系应当界定为债权债务关系。这意味着隐名股东与名义股东的法律地位应分别视为债权人和债务人。隐名股东有权要求退还在目标公司（如本文中的骏达公司）的实际出资，名义股东则有义务偿还隐名股东的实际出资。
关于隐名外资股权委托纠纷解决的建议
尽管隐名股东概念复杂、我国外汇管理制度严格、且实际运行中的相关法律法规存在局限性，外商投资领域仍存在法律漏洞。这包括由于修订不及时而在原“外资三法”及《外商投资法》中产生的漏洞。鉴于新的投资形式和新资本的引入，外商投资领域的法律纠纷层出不穷。司法部门不得不通过司法解释的方式来解决各种实际问题。在整个法律体系中，行政监管的重要地位是由外商投资的特性所决定的。司法机关固然倾向于通过司法解释给予当事人救济权。但如果由此改变了行政机关的行政职能，后者的公信力就会受到影响。如果法院在处理此类案件时无法获得相关登记机关或主管部门的认可和配合，其判决很可能成为“一纸空文”。
因此，我认为法院应当驳回隐名外资股东纠纷，并指导双方将其实质关系作为债权人和债务人来处理。同时，上海法院审理的这一案件凸显了两个亟待解决的问题：
（1）首先，应当加快清理原有的限制性管理措施，完善主管部门与《外商投资法》不一致的行政法规，实现内外资平等对待。应当落实以准入前国民待遇加负面清单制度为核心的外商投资准入制度，切实消除外资进入中国的隐性门槛。国民待遇原则作为涉外待遇的基本原则之一，意味着一国对待外国人的方式应当与对待本国国民相同。
（2）其次，结合我国外商投资政策的变化以及法院处理相关纠纷的要求，立法机关应当及时修改和完善现行法律，合理配置司法权，明确界定行政权与司法权的边界。
